數位時代整合運輸規劃的建議方案
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 彭武鵬
2017.12.27

壹、前言
傳統運輸規劃與計畫審核程序面臨檢討與更新,相關程序、方法也許仍然合宜,但其中之關聯、使用之模式、重要之參數以及對於規劃結果的解讀與運用等,都需要更進一步的調校,以績效為導向的規劃程序,預測可預見的未來,考量未來世代的處遇,透過情境來掌握並整合不同方案的優點,參照國外作法及科技發展進程與社經需求演變趨勢,才可找出未來有良好成效的整合型解決方案。

貳、國外執行方式
一、美國的作法
美國是發展運輸規劃最完備的國家之一,在體制的設計上,對於組織、財源及審議機制,均賦予法定地位,各項運輸建設的推動均設置專責法案,具有法源基礎。
在組織方面,美國各州均設置「都會區運輸規劃組織(Metropolitan Planning Organization, MPO)」,目的乃為州內各都市之運輸發展提供合作的管道以及專業的運輸規劃技術,其功能、組織與職掌,均明訂於各州的運輸法案,有明確的法定地位。其主要工作係負責各州的都市運輸規劃作業以協助爭取聯邦政府的經費補助。
在財源方面,聯邦政府設置「聯邦補助公路法案」、「公路收入法案」等相關補助法案,以提供大量且穩定的經費吸引州政府與地方政府申請。其中「公路收入法案」為一般性預算之外,以聯邦徵收的燃料稅、輪胎稅等部分資金,成立專款專用之公路信用基金,做為MPO從事運輸規劃的穩定財源。來自聯邦政府的主要財源包括:

  • 聯邦公路總署依法提撥公路經費之2%補助公路系統規劃。
  • 聯邦捷運署依法提供捷運系統規劃費。
  • 都會區規劃基金(Metropolitan Planning Funds)。

在審議機制方面,美國聯邦政府鼓勵各州從事運輸規劃與研究,並編列預算提供補貼,但對於補貼條件,則制訂明確嚴謹的門檻審議機制。首先,各城市提送的運輸推動計畫均需透過MPO進行專業的規劃程序,研提的計畫內容需具備綜合性(Comprehensive)、協調性(Coordinate)與連續性(Continuing)之3C精神;提供客觀的科學分析數據;符合經濟效益;且須顯示地方政府對於財務分析結果的短缺具有自行負擔的能力。其次,州政府必須就建設計畫的執行、營運及財源,透過議會成立特別法案提出擔保,建立安全的控管閥門以確保計畫的永續性,待特別法案通過,方能取得聯邦政府的補助款。
基本上,美國運輸規劃的發展是配合中央政策計畫的推動,聯邦政府透過上述機制(以補貼為主)主導重要的運輸建設方向,但給予地方政府部分的決策彈性;當地方建設需要中央的經費補助時,便須遵循相關機制及法規要求;而聯邦政府即透過此一操作模式,落實各階段的運輸政策。

二、日本的作法
日本在運輸建設的推動上,有整合性的中央政府組織機構-國土交通省(合併原運輸省、建設省及國土開發廳三單位),主要任務為促進國土綜合開發使用、推動國土開發使用所需之社會基礎建設及交通政策、發展建全的氣象業務、確保海上治安。
日本國土交通省對於都會鐵路建設之推動,在財務機制方面,結合中央建設補貼與地方自治體一般會計補貼,提供多達11項重要補貼機制(如表1所示),且地方政府出資額度須等同甚至大於中央政府補貼額度。日本透過主管機關的整合以及財務機制的規範,扶植國家軌道系統的發展,提供使用者穩固的服務品質,並協助建設或營運者較為無虞的生存環境。
在軌道建設的投資上,日本的做法值得台灣借鏡。日本對於軌道建設所涉及的項目,包括新建及養護改善工程,分門別類明定補貼辦法。而補貼原則的設計重點,在於讓地方政府與中央對於是項建設承擔等量甚至更多的財源,促使地方政府在提案、建設及維運的各個階段皆能審慎評估與責任承擔。
表1 東京都會區鐵路建設補貼項目彙整表

 

參、國內缺乏整合之案例分析
整合運輸規劃強調透過各種垂直與水平整合政府部門、產業、社區,以提出最有效率的方案來達到期望的成效,成功關鍵與核心價值主要在於永續、整合與參與等三個面向。過去的運輸規劃往往以單一建設為規劃主體,從本位發展思考出發,缺乏與其他部門間的整合,使建設的成效未符合預期。本計畫以桃園機場捷運、捷運站聯合開發、高雄捷運、台北捷運松山新店線為例,說明缺乏整合運輸規劃時對建設計畫成效之影響。

一、中央運輸政策未整合:桃園機場捷運
桃園機場捷運自1996年規劃至2017年3月通車,歷時逾20年,目前日均運量約5.6萬人次,面臨營運虧損。
桃園機場捷運營運前,進出桃園國際機場完全依賴國道系統,機場捷運規劃之初,即假設未來國道通行費率在公共運輸優先的政策方向下將逐年增加,引導運輸需求移轉至捷運系統。然而,多年來國道通行費率並無調整,反而在2014年實施國道計程電子收費服務之際,在民意的壓力下,提供前20公里免費的優惠措施,助長私人運具繼續使用國道,間接衝擊機場捷運的營運。而此一政策推動上的衝突,背離了機場捷運規劃時納入的政策整合考量。

二、運輸與都市發展未整合:捷運站聯合開發
台灣地區軌道站區聯合開發的重點,主要為商業利益考量。站區土地開發的住宅,多為高單價、大坪數的豪宅型居住空間,房價超高,且人均居住坪數特大,無能力買車買房的人住不起,有能力購買落居者卻可能進出以豪華房車代步而非捷運使用者,扭曲了軌道站區聯合開發以提供民眾便捷生活的精神。
此外,大台北市區的高房價,非為數居多的中產階級有能力承購,促使民眾往郊外定居,以較長的通勤時間換取較便宜的居住空間。政府無法遏止市區高房價的不當蔓延,遂以低廉的交通成本做為彌補,在交通政策上自不敢下重手來落實私人運具的管制。
在國外,都會軌道系統發達的國家或地區,例如香港、日本,軌道站區所提供的多是小單元集合住宅,提供一般中產階級可負擔的房價,提供多數利用軌道通勤民眾的購置機會;居民多以有通勤需求的上班族為主而非豪宅大戶,同時對於擁有私人運具制定高門檻的持有條件,鼓勵民眾不須擁車,入住交通機能便捷的軌道站區周邊。而高所得者居住的豪宅主要是座落在郊區等不便進出軌道車站的區位。

三、都會區整體運輸規劃未落實:高雄捷運
高雄捷運自2008年3月通車迄今,2017年日均運量約18萬人次,約僅達當初規劃時預測運量的三分之一;若進一步細究運量結構發現,在空間上,運量之增長主要集中在交通轉乘站、觀光景點出入站及大型活動場地,在時間上,運量尖峰偏重在假日時段發生,顯示高雄捷運近年來致使運量成長的客群,多為觀光需求,而非在地民眾之通勤使用;而根據「104年民眾日常使用運具狀況調查」資料,高雄市公共運輸市佔率不及8%(7.9%,相較於103年8.2%,市佔率降低)、而私人運具市佔率逾八成,此一運輸市場分配情形亦間接呼應高捷運量結構的分析結果。
高雄捷運規劃初期,根據國際顧問團的評估,認為既有道路容量相對於運輸需求尚有餘裕,若欲發展城市軌道運輸建議採輕軌系統。惟時任首長主張南北平衡,同屬直轄市的高雄市要比照台北市興建高運量捷運系統;國際顧問提出高雄市欲推動高運量捷運系統之前提,必須落實管制私人運具的相關策略(如停車收費)方有發展空間;經首長允諾執行,遂開啟高雄捷運高運量系統的規劃預測作業。自1994年捷運局成立,歷經10 多年的規劃建設階段,加上9年的營運期,管制私人運具的政策卻始終未落實,高雄路寬筆直,停車方便,機車停車免收費,加上公車系統所提供之路線數及班次數的服務水準無法滿足需求,坐實私人運具的使用空間,加上社經環境的發展條件不如預期,連帶遲滯了高雄捷運的運量成長。

四、中央與地方交通建設未整合:北捷松山新店線
現行的台北捷運松山新店線列車運行模式包括「松山-新店」全程車及「松山-台電大樓」區間車,台電大樓站為該路線之中途調度站;然而,與台電大樓站僅相差一站的公館站實為該區域主要的旅次集散點,導致多數要前往公館站的旅次,經常必須在台電大樓站轉乘。
事實上,當初台北大眾捷運網對於該路線之規劃,台電大樓站及公館站站位均較現址偏北,配合明挖覆蓋工法,在公館站可增設儲車線做為區間調度站。惟計畫推動之際,台北市政府同步進行快速道路網建設計畫,為配合預算執行,在未整合捷運路線規劃及未統整處理地下管線的情況下,優先執行辛亥路地下道路段之施作,迫使原規劃的捷運台電大樓站及公館站站址必須南移,連帶影響區間調度站的規劃,因腹地限制而由公館站變更為台電大樓站,即現行營運模式。

五、交通建設投資方向未整合:鐵路立體化
近來鐵路立體化工程已成為各地方政府以都市發展、空間縫合為名,爭取中央投資交通建設經費的策略。鐵路立體化工程建設鉅額,由交通部投資,經濟效益之估算卻被導向以龐大的都市土地開發為主,且土地開發效益挹注之受益對象主要是地方政府,而交通安全改善效益甚為有限。在國家整體財源的應用上,不僅排擠其他交通建設之投資,亦錯置部會之間的財務分配,造成國家財源無法有效運用,且放任地方政府坐享其成。
鐵路立體化工程之基本精神原是解決平交道所造成公路交通安全問題的手段之一,若要以交通建設經費投資,主要的經濟效益應當具體反映交通安全的改善程度。以此為前提,可做為鐵路立體化工程的檢視條件。而衡量交通安全、財源鬆緊、投資效益及地方環境等因素,立體化工程可以針對與平交道交會的道路進行。
對於平交道問題的改善,地方政府偏廢公路立體化手段,主要原因是影響道路兩側的商業活動以及高架道路的空間視覺。平交道公路立體化的方式,可以適度結合環境機能與空間改造,例如,路幅較小的平交道公路,可利用雙U字型以單行方向通過平交道(如圖1)為類似之U型陸橋,緩和路幅狹窄造成的壓迫感;並搭配規劃行人公園提供地區休閒空間。或採取較低高度的涵洞,亦可降低對周邊環境的影響。

圖1 跨越軌道之U型陸橋


肆、軌道建設的整合發展
軌道運輸營運困難之處在於永續維持正面的財務效益,是以投資之際,即須建立嚴謹的財務審核機制。首先,重要的思維是絕對不能將軌道建設視為單純的運輸工具,而必須與都市發展、交通政策、生活型態、產業能力等完全整合,而地方政府的態度更扮演一個重要的角色。
公共運輸財務評估的基本原則為「(運量 × 票價)+業外收入+補貼≧經常性支出」(如圖2)。因此,軌道建設在計畫可行性評估階段,即需就運量及費率的推估參數審慎稽核,費率結構也要同時在計畫審核階段獲得許可,做為日後營運時制訂票價的依據。國內對於軌道運輸計畫的投資,多輕視運量預測推估的科學依據,忽略造就運量規模的票價條件,對於公共運輸票價亦多所管制,加劇公共運輸營運的困難。


圖2 永續經營的財務評估原則

公共運輸系統的運量多寡與人口、票價、都市發展型態、都市計畫土地使用等息息相關。人口多、活動多,產生的運輸需求自然也多。但這些運輸量能否轉變為大眾運輸的使用量則須視地方政府的作為而定。例如,訂定的票價如果超過民眾可以支付的水準,必然影響使用的人數;反之,地方政府或議會若想討好選民,對票價嚴格管制,或採取低票價策略,此舉雖可提高運量,但也需面臨可能的虧損。
地方政府的都市土地使用計畫、容積管制如果不能配合場站開發適時調整,由政府依照大眾運輸導向的理念主導設計,讓場站周邊形成高密度的商業活動或公共出租宅,反而依商業法則任由建商改建成大坪數、經常以小汽車出入的豪宅,場站週邊土地使用型態無法配合使用者的需求,自然也無法創造出足夠的大眾運輸使用量。
另一方面,相關的商業活動與人潮(運量)正是軌道運輸創造業外收入的基礎。從日本、香港的經驗顯示,這些業外收入不僅是軌道建設賴以生存的重要支柱,更是外部效益與都市活力的最佳顯現。當然,如何在商業利益與民眾的公共利益間取得合理的平衡也是地方政府與營運廠商的一大考驗。
除了票價與都市計畫土地使用管制外,地方政府的整體交通政策有無追求運具間合理管理與平衡發展的決心,更是影響未來軌道建設能否有足夠本業收入(運量×票價)的關鍵。例如,地方政府是否願意執行路邊停車收費?讓私人運具支付合理的成本,以形塑發展公共運輸有利的空間。亦或是持續讓民眾享受免費的午餐!地方政府首長必須有明確的宣示,若還是缺乏發展的重心,想討好所有的用路人,必然注定軌道建設的失敗!
即使努力創造運量、本業收入與業外收入,可能仍無法支應日常的營運支出,則政府補貼恐無法避免。此時,地方政府與議會則須仔細思量,究竟願意花多少錢養這個系統?我們有沒有這個能力、財力?討論補貼時,場站周邊土地開發常是地方政府想像的主要收入來源,但開發計畫的可行性、各方權利變換、財務計畫等都涉及許多專業,地方政府是否具備這些能力?而這些外部效益可以透過何種機制回饋運輸系統也是軌道建設發展時需審慎思考的議題。
最後,若要系統可以自給自足永續經營,則前述都市軌道建設的營運總收入(包括本業收入、業外收入與政府補貼)至少要大於日常的營運總成本,包括人事、場站、路線車輛維修、電力支出等。如果各都市各自為政,競相使用獨特、專利的系統,不僅增加初期建設的成本與營運風險,營運期間的維修、零件備品的庫存成本皆會同步上漲,而增加總營運成本。如果各都市皆各自設立營運管理公司,而營運系統又未達經濟規模,也徒增人事營運成本。反之,若交通部可以建立統一的系統規範,提高產業自製率,在營運組織上各地方可以拋棄本位主義,重新思考整併,努力降低營運成本,才可能縮減收入與支出間的差異。
總之,前瞻的都市軌道建設絕不能再重蹈過去「單純運輸工具建設」的覆轍,而必須與都市計畫、大眾運輸導向的都市設計、交通政策、生活型態、產業政策、組織調整等完全整合,地方政府發展大眾運輸的決心與實際作為(能力)更扮演非常重要的角色。

伍、國內作法的建議
國內對於運輸規劃的發展遲未受重視,多年來整體運輸規劃尚無法定地位,導致缺乏專責規劃機構、規劃範圍與權責界定不明確、規劃程序作業缺乏統一規範、運輸計畫審議核定機制未落實、缺乏穩定的運輸規劃財源等問題依然存在,造成建設成效不彰,或規劃報告束之高閣,或評估計畫一做再做,浪費公帑,徒使運輸建設的發展流於政治角力,連帶使運輸專業失去社會公信力。
參考國外經驗,運輸規劃發展的成功要件在於組織、財源及審議機制等各方面均賦予明確的法定地位及法源依據,且權責分明,體制架構完備並落實執行。完善的體制架構實為目前國內健全運輸規劃環境甚為欠缺的一環,改善建議如下:
一、研擬並制定運輸規劃相關法案
賦予運輸規劃組織、財源及審議機制的法定地位,具體規範運輸規劃程序作業。
二、設立中央層級的運輸規劃專責機構
目前各地方政府研提各項運輸建設計畫,往往未經審慎評估,或因缺乏模型預測運量;而中央面對地方提案,亦因缺乏審議驗證工具,導致建設計畫僅流於政治考量層面。運輸規劃專業度高,要建置精準的運輸模型以及提出客觀的科學預測數據,並非地方政府能力所及,建議由中央政府籌設專業的、具公信力的運輸規劃評估組織,專責建置全台各都會區、各地方縣市的運輸模型,提供各地方政府在研提運輸計畫所需之工具。此一組織型態應具法定位階,由中央固定編列年度預算穩定作業經費。組成方式可為直屬中央的行政體系,為國家最高層級的運輸規劃組織,如中央研究院位階;或採非行政體系方式,由中央籌設的財團法人擔任,如中華顧問工程司、中興工程顧問社、中國技術服務社、航發會等單位,均為可參考應用的資源。

三、穩定運輸規劃財源
建議中央及各級政府自年度稅收中提撥一定比例做為運輸規劃經費,穩定運輸規劃的經費來源,以確保規劃工作持續辦理。
四、建立統一以及開放的資料庫系統
國內從事運輸規劃工作者普遍遭遇資料取得或使用上的困難,或因掌握資料的公私部門不願提供,或因資料格式不統一,或因無從得知資料訊息…等因素,進而影響規劃品質。邁入數位時代的今日,各類旅運資料的蒐集與行為特性的掌握,透過科技輔助以及大數據分析理應更加快速便利且完整,中央政府應有遠見規劃成立數據資料庫中心,統一資料規格,並透過公權力要求公私部門對國家建設計畫相關研究開放去識別化之資料。
五、進行滾動式交通建設檢討機制
地方政府依據地方發展需求,經審慎規劃提出可行性研究報告送中央機關審核,主管機關除了考慮計畫可行性及重要性外,亦須以國家整體建設藍圖加以考量,並因應各項科技技術發展及社經發展變化趨勢做一調整,建立短、中、長期國家建設計畫檢討機制。

 
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