專案管理及統包招標策略推動模式之探討
--以南投縣政中心為例
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建築部 經 理 |
戴期甦 |
建 築 部 專案經理 |
邱威仁 |
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摘 要
南投縣府大樓因921大地震而不幸損毀。縣府為了儘速完成復建，以為公共工程之表率，幾經考量決定聘請專案管理顧問統籌本案之推動，委由顧問團隊建立需求、訂定發包策略，期能於震災2週年（90年9月21日）前興建完工並進駐。中華顧問工程司提送全程服務建議書，規劃完整而妥善之工程推動策略，確立基本需求調查之原則，提供對進度、品質、成本確實之掌控管理方法，建立推動計畫之組織架構系統，並將「於新縣府中心辦理921震災紀念活動」作為全案之重要里程碑，積極爭取本案專案管理顧問服務，至89年3月8日完成簽約進行作業服務。建議採用政府採購法所涵蓋之設計施工統包方式發包、最有利標評選、三段式開標過程之策略，目標為創造出全體縣民、南投縣政府、統包團隊（設計、施工）、管理團隊（專案管理、監造）各方皆贏之局面。本文以此案例探討專案管理顧問團隊於統包工程採用最有利標推動之機制操作暨運用。
一、前
言
民國88年9月21日，發生芮氏規模7.3級大地震，許多公共工程遭到破壞。在考量災區建築物必須儘速依據政府採購法令並顧及空間需求、施工效率及工程品質的狀況下完成，南投縣政府辦公大樓以委託專業營建管理服務，策劃以統包方式辦理建築物之設計施工，並以最有利標公開招標。本案目前已辦理竣工驗收，並完成交屋進駐使用，獲得業主之肯定。本案為「政府採購法」公佈後辦理工程之統包發包採購，從理論及實務上探討此種發包方式的特點，期以實際之工程招標發包運作來探討，並且印證此一招標策略的可行性與優缺點，並提供未來實務界及公部門採行此種方式策略之參考。
本案為自政府採購法87年5月27日公佈，88年5月27日實行後，以結合專業營建管理之服務，辦理統包之招標策略，在國內公有建築工程的案例為第一宗，所以在招標時引起學術界、工程界、營造廠及業內建築師廣泛的討論。為使此一發包經驗，工程推動模式能夠使大眾了解，作為未來類似案例之參考，本文依南投縣政中心案為主軸，探討國內外工程採購策略，分析各階段相關法源依據、流程、優缺點，並探討工程採購法令之操作執行等，依本工程案例的應用及其法令作深入的探討。
由於現代各類型的營建工程規模浩大，而其建物功能也愈趨複雜。過去由單一單位少數人設計、監造的營建過程須由一群專業人員的分工取而代之了。當然，各工種的分工也愈細密、各單位的工作分工愈專精。此種建築過程在規劃、設計及施工時的設計監造顧問群因為來自不同的專業領域，因此，其間的配合及協調也愈顯得錯綜複雜，進而使得相互溝通更形重要。基於溝通協調需要，導致專業營建管理(Professional Construction Management，PCM)的崛起。專業營建管理的目的是協助業主行政推動、提供工程技術指導，以最有效率的方式，使工程如期、如質、如式地完成。
專業營建管理的實施是由營建管理顧問動員各方面的專家例如：專案管理可行性、規劃/設計、價值工程/替代方案、工程文檔、合約管理、採購策略、品質查證、時程管理和成本管理、風險管理方面等專家一起為該工程效力。為達到專業營建管理的最高境界，專業營建管理愈早加入工作行列愈好，最好在規劃的最初期即參與工作。此外，專業營建管理並且應該即時指導工程專案的各個參與者，上至業主、建築師、專業顧問、下達營造廠商、材料供應商等，如何適時、適量地在預定的時程下完成本身應有的作業，並隨時與其他參與者以及政府建築管理各單位、鄰近居民等保持良好的關係。因此，專業營建管理的角色在一個工程的成敗上具有其相當的重要性。一般而言，專業營建管理的項目包括初期開發階段規劃事項的擬定、設計發展的協調、設計發展的時程控制、發包作業的收集與整理、施工前的準備與動員、施工期間的管理與控制及完工後的作業等。
在施工階段，業主的管理工作可以由專業營建管理代表業主管理計畫的實施，可使業主從實施計畫所必須的日常管理工作中解脫出來，並對計畫的進度、品質和投資等各項預期目標進行控制。
業主應落實與承包廠商之間施工契約的實施，根據契約規定雙方的權責，公正地、及時地處理施工中出現的問題，使工程正常進行；另一方面亦要正常履行與顧問公司、建築師之間的委託管理和工程監造契約。
履行契約另一主要內容是，業主應按契約條件及時支付承包廠商的工程進度款，有意拖延支付或刁難承包廠商都是不可取的，它將影響工程正常進行並有損於業主聲譽。這樣不僅使承包廠商蒙受損失，而且因工程延期、品質問題或額外支付等等，業主不一定能圓滿地達到計畫的預期目標。
控制工期的重要手段是落實施工進度計劃。業主應嚴密注視並經常檢查實際的工程進度，對出現的問題要及時督促承包廠商採取措施，限期克服。對於施工品質，監造顧問、建築師及其工程師應經常對品質進行監督檢查，嚴格要求承包廠商按照契約檔案中的有關施工技術規範、材料及永久設備的品質標準進行施工，並隨時糾正施工品質出現的問題。此外，對於施工安全、環境保護等方面亦應經常檢查監督，防止工安、品質事故發生。
嚴格控制計畫成本，是實現計畫預期目標的頭等大事。影響計畫成本的主要因素，除設計規模外，還有工期、品質標準、施工組成及施工中的風險等。雖然相關需求在招標檔案、施工契約中已經確定，但施工程序中總會出現各種問題以及可能發生的意外風險。因此，要做好成本預測，使計畫成本不超過預算。儘量不發佈(或少發佈)新增工程或改變工程的指令(這類指令大都意味著改變施工計劃、增加支付)，是控制計畫成本的重要措施之一。
南投縣政府因遭受九二一大地震之摧毀，專業技術人力嚴重不足，故有採取專業營建管理之議，此案獲得業主之認同，並由中華顧問工程司擔任專案管理廠商，此為南投縣之先例，而專業營建管理是一種工程推動之趨勢，有合理合法之實作案例後，勢必會有更多的工程依循此方式辦理。
三、統包制度
統包（Turn-key）顧名思義係由一工程機構來負責整個工程的設計與施工（Design-Build），依美國建築師學會（AIA）所述：「設計/施工」係由一個機構同時負責設計與施工，並與業主簽定負責全工程之單一契約，此一機構將同時提出設計與施工的報價，並在工程進行初期即獲得設計與施工合併作業的委託。「統包」：經常是設計與施工併用，但統包契約卻常常超出設計與施工的範圍，並由廠商提供其他全生命週期的服務；如土地取得、貸款融資、運轉維護或人員訓練等。而美國土木工程師學會（ASCE）對於統包工程契約的定義：由一承包商負責完成契約中所記載之設計及施工，該承包商可為單一公司或由數個公司聯合組成的組織。契約承攬方式，可為競標或議價，並可採用總價承攬、成本加固定費用等方式計價。由國內政府採購法之定義，統包係指將工程或財物採購中之設計、施工、供應、安裝或一定期間之維修等併同一採購契約辦理招標。由英文Turn-key可以瞭解是由一個統包商負責工程之設計與施工，最後把鑰匙交給業主，由業主啟動鑰匙，使得各種設施均能運轉為止。當然有時施工總承包商僅負責整體之施工，最後由業主啟動鑰匙，在各項設施順利運轉，得以進駐使用，亦可稱為狹義之Turn-key。
「政府採購法」第二十四條中規定：「(1)機關基於效率及品質之要求，得以統包辦理招標，其屬查核金額以上者，應報經上級機關核准後辦理；(2)前項所稱統包，指將工程或財物採購中之設計、施工、供應或安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標；(3)統包實施辦法，由主管機關定之」。
行政院公共工程委員會依據前述法條於88.4.26（八八）工程企字第八八○五五○○號令發布「統包實施辦法」，並自88.5.27施行。而統包之決標應依政府採購法第五十二條第三款「最有利標」決標方式最為適當。
921大地震後造成南投縣政府辦公大樓嚴重毀損，經行政院災後重建推動委員會指派技師鑑定屬危險建築物。縣政府於88年11月函報行政院公共工程委員會補助，經該會指派技師到縣勘估，以做為核定補助之參考。勘估後經公共工程委員會的兩次邀集中央相關部會及受災單位審核，認為有重建之需要，予以審議通過。行政院公共工程委員會於89年元月25日核定補助12億2,107萬2千元(含警察局)。依照當初核定，縣府重建經費為8億5千多萬元，扣除PCM(委託工程專業營建管理及監造)及工程管理費後，工程預算總價為8億1,300萬元。由於縣政府專業人力有限，工程規模龐大且時效緊急，乃決定委託專業工程顧問單位進行工程專業營建管理。透過該管理之機制，使縣政府21世紀縣政大樓可擺脫以往設計、發包、監造的缺失，得到較短的工期、較節省經費，以及較佳的工程品質。
工程專業營建管理是協助擬訂統包招標文件，彙集縣府各單位之空間及功能需求，擬定招標策略，協助招標、開標、專業諮詢及議約等有關工程之專業管理，以使工程能在高品質控管下順利地施工。
(一)辦理範圍
本案例名稱「南投縣政府縣政中心新建辦公大樓」，基地位置在南投市
(二)本案之特色
為使工程能夠快速完工以服務南投縣之縣民，並使之成為觀光新據點、南投新地標。本案開始之初，即依專案營建管理分析之採購策略，對本案最佳之方式即為採用統包方式，以最有利標決標辦理採購。此為國內自政府採購法實行後首創之案例。
(三)選聘專案管理廠商（ＰＣＭ）
國內之公共工程除臺灣電力公司在辦理電力機組、環保署辦理焚化爐工程採購時曾採用統包外，均無政府單位於採購時採此方式辦理，本案之所以能突破，內在因素為決策者希望能於最短工期內、最高之工程品質、最低之成本得到最多之內容，而這三項條件為從事營建工程、管理人員最大之目標。綜觀政府採購法能達到要求的僅有以統包方式辦理，使設計、施工能由一個聯合團隊取得，將工程期限減至最短，且於設計時團隊內之廠商能於一開始便參與細部設計，以最先進最高效率之工法、設備、設計理念取得評選人員之贊同，並進而得到標案。而上述目標並非一個縣級工程單位的人員所能籌劃及辦理，專案管理廠商（ＰＣＭ）的引進恰可解決此一問題。
統包案的成功與否在於標案文件的規劃，對於規劃、設計、施工、驗收、運轉時專業顧問的監控，所以專案營建管理廠商（ＰＣＭ）的遴選至關重要。
(四)決定監造委託對象
依照公共工程委員會88年4月6日（八八）工程企字第8804603號函，解釋政府採購法第二十四條第二項規定，「前項統包，指將工程或財物採購中之設計、施工、供應、安裝或一定期間之維修等併於同一採購契約辦理招標。」並未包括監造。統包實施辦法第三條規定「機關以統包辦理招標，其併於同一工程採購契約辦理招標之範圍含細部設計及施工，並得包含基本設計、測試、訓練、一定期間之維修或營運等事項。」亦未包含監造。故統包案之監造單位須由獨立另一標的建築師辦理，為解決此一問題本案例將專業營建管理併入委託專案管理服務中一起參與投標，一併解決監造及專業營建管理，惟實際執行時於現場應成立二處獨立運作之工務所。
(五)成立採購評選委員會及工作小組
依「採購評選委員會組織準則」成立評選委員會及工作小組，其中評選委員會除依規定成員專長及人數外，本案工作小組亦加入ＰＣＭ之專業團隊，因本案標的龐大且內容設備複雜，委員會於評選時在短時間內恐難發生重大違反規範及功能需求之事宜，故將ＰＣＭ專業工程師及技術人員加入工作小組，先作功能審視，即可避免重大錯誤，又可提供評審委員另一種專業建議作為評選參考。
(六)需求調查作成招標需求文件
招標需求文件除一般辦理工程採購必需檢附部份外，針對相異性部份主要內容如下：
（1）統包工程合約：統包案在國內並無可供參考之建築統包合約（臺灣電力公司、環保署均為設備合約），但國外以世界規範組織之合約內容最為完備，但內容過於冗長且部份內容與國內工程慣例並不相符，為此，中華顧問工程司擔任本案ＰＣＭ，於短期間內集合相關人員，蒐集國內外相關資料及加上對政府採購法之了解，加入業主相關要求規定，撰寫完成國內第一個建築工程統包合約。內容包括統包商內部之間的關係（本案採主標商及規定協力廠商資格方式辦理）、統包商與ＰＣＭ、監造單位與業主之間權利義務、罰則、變更設計、細部設計時程等。本案由競標廠商提出其基本設計案之設計計劃書與提供優良產品之承諾，縣府以公開競標的方式評選廠商，再由得標廠商據以執行。此外，其計價的方式以總價承攬為主，承商提供詳細價目表，業主依此計價。
（2）統包工程規範：統包案的執行方式，由PCM先提出一個基本設計規範及施工技術規範（材料、設備、工法），供投標廠商作為設計及施工之基本條件，廠商可依這個基本條件為基礎，提出對業主更佳之方案。國內目前對工程規範之整理以公共工程委員會辦理之整編最為詳盡，而中華顧問正好參與該項工作，故建築工程規範在本案中發揮了最高的效益。因為投標之統包商可免於在短期內提出如此龐大之規範資料，只要於施工前提出比規範要求相同或較高之產品即可，可見統包案之施工、材料、設備規範之重要性。本案例之統包工程規範可分為基本設計規範和施工技術規範兩類，共有二大冊分130章400餘頁，涵蓋建築工程及設備內容十分完備。例如得標之統包商為取得第一名之評選，以綠建築為訴求，在設計上增加輕鋼架鋼版屋頂，在得標後廠商施作時，確因規範中對鋼版有塗裝厚度之規定，至使其必須使用較佳之材料。由此可見規範的重要性，以本案公開上網及施工過程並無因規格造成採購困難之情形，反而統包商因本基地地下水位高、水壓力大，結構體施工必需有施工縫，為確保品質使用特殊水膨脹性鋼版止水帶施作，成本較一般三球式PVC橡膠止水帶高。因為統包採邊設計、邊施工方式辦理，只要功能及效益不低於原使用規範標準之產品，經ＰＣＭ核可及業主核備即可，較傳統發包方式需辦理變更設計，減化許多「工務行政」流程，可以加快工程施作進度。
（3）設計需求：此部份為表達業主對建築設計之意象，為較抽象之內容，但藉此可規範統包商於一定範圍內提出較能被業主及評審委員接受之設計案，統包商有較大的發揮空間。
（4）空間需求：空間需求為一量化之內容，也是本案例花費較多人力的地方，PCM訪談各局、科、室使用單位，需求空間彙總超出原規劃面積很多，需調整工程規範材料、降低工程造價以增加空間量體，其間PCM並自行完成數個規劃案以確定空間之可行性。
(七)召開評選委員會
依「採購評選委員會組織準則」第三條「本委員會應於招標前成立，並於完成評選事宜且無待處理事項後解散。」
(八)上網公告
依「招標期限標準」第二條規定，本案例屬巨額採購，公開上網期限應為28日以上，統包案件因統包商需作主要設計及估價，並模擬施工過程，建議視標案特性應酌予增加待標期限，以利統包商整合各工程界面，作詳盡的評估，以臻完美，業主較能得利。
(九)解釋投標廠商疑義
本案因屬採購法實施後第一次辦理之建築工程統包案件，投標廠商疑義頗多，故業主及ＰＣＭ需準備充份答覆廠商，並遵守政府採購法對疑義答覆之期限及修正投標文件內容。
(十)開標
本案開標以三段標的方式辦理，其辦理方式將如下敘述。
1.
資格標
本案例因屬鉅額採購，對主承包商及協力廠商依「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」訂定資格限制，故採分段式開標，先審查其資格，在分段開標中ＰＣＭ人員加入工作小組參與並協助辦理。
2.規格標
由資格審查合格廠商率統包團隊作簡報時間、簡報人數等，因本案屬最有利標評選，故規格標審查重點在於選擇哪一統包團隊所提計劃案對業主最為有利，初步除各領域審查委員就其專業提出疑問外，依「採購評選委員會組織準則」第八條成立之工作小組，規劃資格標及規格標工作小組審查之時間，因時間較充裕，且工作小組（包含業主及ＰＣＭ專業團隊）所擬具之意見彙總表具有各專業之工作項目，可提供評審委員會提出，作為對統包團隊答詢評分之參考。如有設計未盡完備部份，投標廠商可當場說明修正，並做成承諾，列入記錄，決標後納入合約要求中。
3.
價格標（議約、議價）
本案於開標前對「最有利標評選辦法」第十條之方式考量工程規模性質擇一辦理，本案採最有利標，價格不納入評選，因評選過程時統包商承諾部份及業主於審查會另行要求部份影響標價，對以上情形確認後再辦理議價簽約程序，係依「最有利標評選辦法」第十九條辦理。
(十一)廠商應符合的條件
本案例係屬巨額採購，對投標廠商可作部份限制，應依「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」辦理，不再探討。但相關協助或共同投標廠商資格應符合共同投標辦法規定。
(十二)統包商之組成
統包案的內容含括各種業別，以國內而言並無公司為統包案設置常設之組織團隊參與統包工作，常因某一標案臨時組成之聯合團隊或以主標商與協力廠商配合方式較多。國內近來因經濟不景氣民間工程減少，政府為擴大內需推出8100方案，其內容多為重大交通建設工程及其他公共工程，以策略聯盟方式組成投標團體應為日後之主流，建築工程之設計施工統包商於各階段需結合不同廠商作評估。
統包案最有利標決選除應有以上的效能外，營造商可以新的工法及材料或廠商自有資源降低施工成本，日後的施工單位參與設計內容，可避免因設計掛帥造成成本增加，且先行評估並提出細部設計資料及估價使工程風險降低。
一個統包標案的成立，廠商作先期評估是否參與投標，及初步估算規劃。決定參與投標後，應審視投標文件，作規劃設計。投標前營造廠商召集各類施工專業廠商，參與設計及估價事宜，配合標案設計為協力或共同投標廠商。而統包案與競圖案不同，因競圖案可以設計及空間材料的手法取得設計權，但往往未考量施工成本，造成決選圖與成果不盡相同，將以上種種回饋到工程內容，使設計施工雙方雙贏。統包案執行時，非僅一般工程之管理控制，還包含設計進度，各專業項目之設計及施工管理、合約管理、成本控制等應配合專案工程管理的導入，也就是營造商內部的ＰＣＭ。統包合約如加入一定時間之管理維護，如停車管理、保全、電梯、出入門禁等，即需要管理及設備維護廠商的加入，所以合約中規定維護時間的長短會影響到統包商選擇設備材料的維護成本。
(十三)統包之招標評審標準
招標的評審標準依據「統包實施辦法」第七條規定，應包括廠商之技術能力、設計與計劃之完整性及可行性。此條文之規定係屬概括性質之提示，在實際之操作各機關應依標案性質，經採購評審委員討論通過制定各項評審標準，理論上是愈詳細愈好，但實際執行上有其困難。
一般而言統包內容大致為
（1）工作範圍；
（2）統包工作完成後所應達到之功能、效益、標準、品質或特性；
（3）設計與施工、安裝、供應、測試、訓練、維修、營運等所應遵循或符合之規定、設計準則及時程；
（4）主要材料或設備之特殊範圍；
（5）所提出之設計、圖說及主要工作項目之時程、數量、價格或計畫內容等。依其項目訂定各項之評審標準，此評審標準俟公告後據以辦理。
(十四)統包案例分析之比較
依據本案例領標廠商有52家，投標廠商3家。參與投標的三家廠商所設計的建築面積與其設計理念都符合業主的需求，在公告預算八億一千三百萬元的限制下，經共九位委員評分評比後，其投標狀況評序結果為雙喜營造及沈祖海建築師統包團隊得標。
本案以「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」之規定委託監造。並以「機關辦理工程委託專案管理廠商評選及計費辦法」之規定委託專業營建管理，其二者委託之廠商均為中華顧問工程司。以該公司豐富的工程專業背景及充足的人力，正好彌補南投縣政府營建工程人力之不足，並且以該公司長期從事營建工程之經驗及對政府採購法之研究，草擬統包之契約、招標文件、評審標準、審查投標內容及設計圖等，實對本案之進行有相當之助益。另外工程現場督導及工期之掌握，工程之變更設計等亦充分的表現出PCM及監造之功能。
本案例以統包辦理，因採用階段性重疊施工，依據承包商預估至90年9月底即可完工，以此估算發包設計、公告招標、施工工期，與傳統發包施工進度比較，至少可節省十四個月，不僅符合業主的需求且可節省許多管理費。
本案以統包方式公開招標，並以最有利標方式評選，評選之方式及過程公正、公平、公開，經議約結果統包廠商以每平方公尺約16,000元得標，其中包含建築結構工程主體、辦公室內部裝修設備、庭院景觀等，確實以極低的價格來完成高品質的辦公大樓。其得標特色有：該統包商之設計較其他廠商增加約6,000平方公尺樓地板面積、造型具地方風貌展現親民便民意象、人車動線較佳、設備較符合需求(如：電梯數量最多)、融入南投社區文藝活動中心及中庭廣場空間、國際會議廳…等。
五、結 論
統包案在國外佔公共工程之比率逐年增加，主要是國外統包實施歷史較久，在規範、合約、爭議處理、廠商及民眾接受度…等較為完備，國內因法源建立較慢，廠商尚無參與統包之經驗。藉由南投縣政府新縣政中心統包案為例，因招標方式的不同促使產業結合，鼓勵廠商對新的工法、材料、管理作另類嘗試，國內公共工程將更朝良性發展。
（1）PCM廠商的導入是統包案成功的要素，但國內能提供如此多類別專業及人力及之技術服務公司並不多。國內並無充足之案源提供統包商長期組成之機會，臨時組成之團隊在短時間內所作之企劃案常因經驗不足對廠商風險過大。因投標成本較高，營造廠較無投標經驗，意願不足，對於未得標之廠商若能給予獎金，將可鼓勵優良廠商參與。
（2）業主對統包案需求計畫書須充分的瞭解，避免對內容及工期過高的要求造成投標廠商權益損失。尤以變更設計部份，因統包案係設計及施工標，該設計方式考量施工因素在內，但業主若以一般競圖案視之作大規模之變更，將造成工期、合約變動基準難以協議，所以選定最有利統包案是非常重要之決定，一但決標不宜作大變動。
（3）業主應辦理事項應明確，相關統包商契約範圍以外屬於業主配合之事項，應配合工程進度確實依限完成。因統包案為邊設計邊施工，業主（或其代表）的圖說查核許可時程將影響工程施工進度。統包案只要符合功能要求，統包商可隨時因工地的變化修正工程內容，技術上僅PCM審核通過，業主備查即可。選擇優良之PCM並將技術部份充分授權，業主僅為功能性審查，將可使公共工程品質提昇，縮減行政程序及變更作業時間。
（4）執行營建管理(PCM)部份之立場，秉公執行合約之各項審查、協調、溝通、下指令等，依合約採公平、公正、客觀原則，並力求維護縣府權益及聲譽，督促統包商依合約進行各項計畫之執行。本案例因採取統包之方式發包，並以PCM作營建管理，故在工程進行中，由PCM考量現況在實際需求之情況下，建議統包商採用替代工法，以提高施工績效。例如：在細部設計進行中統包商採納PCM之建議，以新材料自充填混凝土取代傳統之混凝土施工，雖然自充填混凝土比傳統之混凝土價格高約10-20%，但可節省搗築、粉光之費用，並可縮短施工期限，頗符合本案業主之需求，且因使用較高強度之混凝土，使工程品質提昇。
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