工程研究

PCM執行統包公共工程績效評估指標之建構

摘   要

績效指標是衡量達成公共建設的政策目標之標準，績效評估(Performance Evaluation)則是達成績效指標之必要管理方法。在專案進行中評估績效，比已完成專案後再做評估所獲得之效益較大，因為它提供了專案改進之機制。技術服務廠商(Professional Construction Management，以下簡稱PCM)於計畫執行中自行進行績效評估，除可讓管理者瞭解團隊工作之績效，並可藉回饋修正機制改善管理之方法，做好公共工程各階段之進度、成本及品質之管控，以提昇業主滿意度及促進工程執行績效目標之達成。

本文為探討建立PCM專案管理型態之績效評估機制，以提供PCM作為自我提升之工具，讓過去不易衡量之PCM執行績效，得到客觀正確的評估與管理。

一、前言

本文就PCM執行統包公共工程績效形成之內涵及控制系統流程，從PCM專案管理、文獻、契約、及顧客滿意度等來源資料尋找指標，以平衡計分卡為指標架構，建立一套PCM執行專案管理績效評估考核及管控工具，據以了解PCM之服務績效、提升顧客滿意度。

二、文獻回顧與說明

(一) 統包公共工程

1.公共工程的定義

公共工程廣義之解釋係指都市計畫所稱公共設施之興辦，如道路、橋樑、學校、…等凡與公眾的安全和福利有關之工程，不論施工單位為何，皆稱為公共工程。而狹義的觀點，則是指專由政府興建的工程，並以服務公眾為目的或為大眾所使用之工程而言，稱之為公共工程[2]。

2.統包的定義

統包(Turn-key)顧名思義係由一工程機構來負責整個工程的設計與施工(Design-Build)，依美國建築師學會(AIA)所述：「設計/施工」係由一個機構同時負責設計與施工，並與業主簽訂負全工程之單一契約，此一機構同時提出設計與施工報價，並在工程進行初期即獲得設計與施工合併作業的委託。

國內政府採購法之定義，統包係指將工程或財務採購中之設計、施工、供應、安裝或一定期間之維修等併同一採購契約辦理招標。

(二)專案管理

1.技術服務廠商的角色功能

技術服務廠商(PCM)，依「政府採購法」之子法「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第三條，係指依法設立之技術顧問機構、建築師事務所、技師事務所及其他可提供技術性服務之自然人或法人等。PCM須具備豐富之專業能力，對工程生命週期內所衍生之任何課題，均能以豐富之經驗及技術有效掌控。

以統包工程為例，業主、PCM(技術顧問)、統包廠商(含設計單位、施工單位)是構成營建團隊主要成員，各成員主要職責為統包承商與業主簽訂工程承攬契約，負責工程之設計及施工作業，PCM與業主簽訂工程營建管理與工程監造委任契約，提供設計及施工方面專長，並協助業主督導統包承商設計及施工品質、整合及協調工程界面、控制工程進度、保證工程品質、節省工作成本及建立管理制度等。

2.技術服務廠商之服務階段與項目

依「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第四條之一，機關得委託廠商承辦專案管理技術服務之項目如表1。 另以國防部眷村改建工程統包工程為例，PCM依照營建工程生命週期之服務工作，分為先期作業、統包招標、統包商設計、施工(含監造工作)及完工交屋等五個階段，其各階段之服務項目如表2。PCM各階段之工作項目作業流程如圖一所示。

(三)績效評估

1.公共工程績效評估的定義及特性

所謂「績效評估」的涵義，簡言之，即「對組織目標達成程度的衡量」。「公共工程績效」為達成公共工程執行目標的程度。依「行政院所屬各機關施政績效評核要點」，所稱施政績效評估，分為策略目標及年度績效目標之評估，其應具備下列特性為原則：

(1)代表性：可涵蓋機關重點業務推動成果。

(2)客觀性：可依客觀方式加以評估。

(3)量化性：可具體衡量。

2.平衡計分卡(BSC)

Kaplan & Norton (1992)[7]提出的平衡計分卡不同於傳統績效評估制度只重視財務績效，而是在長期與短期目標下，對財務與非財務、外部構面與內部構面、落後指標與領先指標、及主觀面與客觀面等績效指標間取得平衡。故其將績效評估指標分為四大構面：財務構面(financial aspect)、顧客構面(customer aspect)、企業內部程序構面(internal business process aspect)、及學習與成長構面(learning and growth aspect)。並依企業自身的策略、願景，分別設計出適合此四構面的績效衡量指標，以期能在符合成本效益的原則下建立一策略性績效評估制度。平衡計分卡之架構如圖二所示。

3.顧客滿意度(CS)

顧客滿意(Customer Satisfaction)是指透過滿足顧客，而成為深獲顧客信賴與支持的企業。利用顧客滿意(CS)調查結果，使其成為分析時的明確指標，這便是所謂的顧客滿意度(Customer Satisfaction index)[6]。

三、PCM執行統包公共工程績效評估指標形成架構

(一)PCM服務績效的定義

專案管理過程可被區分為五個群組，包括：啟始過程、計畫過程、執行過程、控制過程及結案過程等，其中「控制過程」即類似績效評估之機制，專案執行過程中，必須透過動態之管控定期檢討績效，藉由回饋修正，調整專案目標，如圖三。

要評估PCM技術服務績效，先要了解PCM服務績效，可由關鍵成功因素與績效形成內涵著手。關鍵成功因素的找出導引工作走向成功，不至於失去評估方向，了解績效形成的內涵，績效元素間的互動才能清楚評估內容[5]。 

依李得璋專案管理概論[4]所提出影響專案成功的要素，包括；1.明確的目標方向。2.詳細的規劃。3.設計與施工重疊進行。4.使用者的參與。5.專案執行的控制。6.工程變更的控制。7.明確的指標及量測技術。8.完整的檔案紀錄回饋。9.建立專案執行預警系統。PCM技術服務的關鍵成功因素，即是執行公共工程專案管理的目的，以達到時間、成本、品質的三大目標。

從專案管理的過程中，可了解專案控制流程的重要性，如ISO的品質管理系統模式，可視為一個流程，如圖四。PCM執行統包公共工程績效形成內涵，可由控制流程的觀點來說明，如圖五所示。統包工程專案由最早之先期規劃階段、統包招標後，進入統包商之設計及施工階段後，保固及使用。依此生命週期，可分為三個較重要的階段，即統包招標前(初期)、統包發包後之設計(中期)、及施工(後期)，依各階段工作重點之不同，建立績效評估指標。

PCM服務的過程包含管理過程及技術作業，管理過程控制技術作業，技術作業則提供管理過程的資訊[5]，並以達到時間、成本、品質為目標，PCM的服務績效即從此服務過程中，透過控制與資訊的交互運用中形成。

從上述成功的關鍵因素與績效形成內涵，本文定義PCM執行統包公共工程績效為「以時間、成本、品質、安衛(後期階段)為管控目標，提供管理與技術專業服務，達成專案範疇及提昇顧客(業主)滿意度。」願景為提昇PCM服務績效與業主滿意度。以時間、成本、品質為策略之三大目標。

(二)PCM執行統包公共工程績效指標之形成架構

根據前述之定義，本文建立PCM執行統包公共工程績效指標之初步架構與過程如圖六所示。一方面參照PCM專案管理績效定義，建立起績效之架構，另一方面從專案管理(政府採購法)、文獻、契約(統包工程)、業主滿意度等之管理過程及技術作業去尋找指標。

指標須朝向願景與策略之目標。經歸納整理後，依平衡計分卡構面之架構，將指標分類，以建立架構及指標。

建立PCM技術服務績效架構，可從成功關鍵因素、專案管理流程及顧客(業主)滿意度等三大方向去思考，並應朝向專案的願景與策略目標，如圖七所示。

1.從關鍵成功因素探討

專案關鍵成功因素，應同時將時間、成本、品質納入專案管理之三大目標。時間及成本較容易量化，而品質工作細項較多，故應從技術面之控制資訊建構指標。

2.從專案管理流程考量

統包工程之專案管理技術服務流程，依階段性工作重點可分為初期、中期及後期三階段。初期評估為評估專案之可行性，藉以擇定最佳專案及統包商，增進其效益；中期評估乃針對專案執行設計過程加以評估檢討，控制設計成果，確保施工階段之執行效率及品質；後期評估是對專案施工成果評考，除成本、品質、時間外，尚應包括安衛，以達成進度如期、成本如度、品質如式、安全無虞等工程績效目標。兼顧各階段指標，使各階段工作均可獲得控制。

3.從顧客(業主)滿意度考量

依彭聖麒(2003)「工程專案管理廠商服務滿意度評估之研究」[6]，PCM服務滿意度分成二個階段：服務過程階段及具體成果階段，共包括六個構面分別是服務過程之成本、品質、時間、溝通、及技術/工具，以及具體結果之成本、品質、時間、範疇等。從建立之評估量表評估項目中，可轉換成績效指標。

(三)PCM執行統包公共工程績效指標之初步架構

1.由專案管理資料尋找指標

依據工程會頒政府採購法「機關委託技術服務廠商評選及計費辦法」第四條之一規定，機關得委託廠商承辦專案管理技術服務之項目如下，詳表1。轉換成具體指標如表3。工作項目轉成指標時，應先予以歸類，是屬於何階段，再細分時間、成本、品質或安衛之目標，並依據工作項目內容、工作重點，歸類、轉換為指標。

2.由文獻資料尋找指標

在國內文獻資料中，找出較具體可用之指標，如曾仁杰等[2]有27個指標，英國KPI[9]有38個指標，張行道等[5]施工指標17個，從中找出各階段具體可用的指標，如表4所示。上述結果反映了目前各單位較偏向於施工績效指標之建構，而對於規劃設計階段較少受重視，可能是導致公共工程施工階段過多之變更設計而影響整體工程執行績效之原因之一。

3.由契約要求尋找指標

契約的要求相當重要，屬於顧客要求事項，可將這些要求轉換成指標，用來衡量工作是否符合要求。統包之公共工程技術服務之契約文件，通常包括投標甄選須知、契約條款及PCM服務建議書等。本研究以國防部(老舊眷村改建工程)及台灣大學(學人宿舍等)等二單位主辦之統包公共工程PCM契約條文範本為例，彙整各階段之工作項目如表2所示。並以條文規定轉換成指標，如表5所示。上述結果反映了業主除要求PCM於後期施工加強技術服務管控工作外，在統包招標前之先期作業及統包商設計階段之管理工作亦十分重視。

4.由顧客滿意度尋找指標

在2000版的ISO 9001條文中，較1994版新增加了8.2.1章節中之顧客滿意度條文。該條文已正式將顧客滿意度列為品質管理系統績效的評估指標。

彭聖麒「PCM服務滿意度評估之研究[6]」論文中，建構了PCM服務滿意度評估表之架構，並從評估項目中可找出各階段服務過程及具體成果之指標，如表6所示。上述結果反映了PCM在每個階段所扮演角色之重要性，改變以往業主較注重施工階段管理績效之偏差，並顯示公共工程因PCM之加入，而走向全面動態之管理及回饋修正機制之專案管理模式，將有助於提升工程之執行績效。

5.指標數量與種類

上述四個指標來源，依統包公共工程PCM執行各階段技術服務工作之性質，分別找出指標數為專案管理22個指標、文獻資料34個指標、契約資料21個指標，顧客滿意度為28個指標。依階段之初期、中期及後期指標分類，個別找出17、14、22個適用指標。指標內容依初期、中期、後期，及時間、成本、品質、安衛，分別歸類如表7所示。表內所彙總之指標數為53個指標，由於PCM之技術服務過程是依工程全生命週期之全面性管理工作，由計畫開始至結束，部分指標同時重複出現在各階段，如工程進度管控、工程成本管控、品質保證…等共14個重複指標，前述指標數扣除重複性之指標後，實際可引用之指標數為39個指標。本研究績效評估是分階段實施，故指標的重複並不影響績效評估結果，而且可實際反映PCM之工作特性。PCM績效指標初步架構如圖八所示。

從表7顯示，從文獻找出的指標最多共34個，可見以前學者專家的研究結果應足夠應用，但如何轉變成PCM專案績效評估指標，以配合目前使用需要，則需將另外三個來源指標一併納入整合。「專案管理」的指標來源是依據政府採購法的專案管理技術服務工作；「契約」指標來源則彙整目前統包的公共工程實際案例之契約範本；「顧客滿意度」則是以PCM的服務流程所建構的滿意度評估指標，以上三者指標數皆非常接近，也符合理論。可作為本研究第四章建構PCM績效評估指標模式之初步指標架構。

四、 PCM績效評估指標模式之建構

(一)績效評估的方法及步驟

1.績效評估的方法

(1)量化分析法(Quantitative Analysis)

量化分析法屬於定性的評估方法，通常是運用特定的演算法則、預定之比率或計算公式，藉以計算出實際的數值比例而用以評估專案計畫，所以藉由本分析法可依循正確資料而計算出指標。

(2)半量化分析法(Semi-Quantitative Analysis)

半量化分析法以主觀配合簡易計算之量化指標進行評估工作，可說介於主觀價值判斷與數量化客觀評估之間。其方法是由參與專案之相關人員，針對專案績效加以評點，然後將所有人員之意見加以平均計算，得一個可供比較的數字，以供管理者參考。

(3)非量化分析法(Non-Quantitative Analysis)

非量化分析法泛指一切定性的分析方法，是一種主觀的分析方法，通常係以專家之意見來評估專案計畫的成效。基本上是所有參與的評估人員對所評估的項目，分別進行主觀性的評估用。

上述不同的類型績效評估法，不同性質的專案計畫所選擇的評估方法可能亦有所不同，一般將考量化較具體性的計畫採用數量分析法評估，而資料無法建立完全或數據不足時之階段，則使用非數量性分析方法評估[3]。本研究儘量採量化分析法建構績效評估之指標。

2.績效評估的步驟

一般典型績效評估步驟大致可規劃為下列步驟[3]：

(1)確定績效評估目標。

(2)決定影響績效的評估指標。

(3)評分方式的訂定。

(4)評估模式的建立。

(5)評估結果應用。

(6制度實施後再改進。

3.評估指標的選取原則[3]

(1)有效性。(2)可靠性。(3)合時性、可理解性、比較性。(4)反應性。(5)操作性。(6)客觀性。(7)代表性。(8)獨特性。(9)政策相關性。

 (二)利用平衡計分卡建立PCM績效評估指標

1.平衡計分卡績效指標的設計

平衡計分卡須透過策略目標和衡量指標的選擇將其觀念轉換成實務。其為雙向的流程--「由上往下」和「由下往上」，如圖九所示。一般而言，平衡計分卡架構由上開始建構，依序詮釋使命、價值、願景和策略；此外，從使用平衡計分卡經驗，所獲得之由下往上的策略性學習也是同等重要[10]。本文根據平衡計分卡之導入程序，依序由願景、使命、策略目標、績效衡量指標KPI與行動方案等順序，說明其定義與關鍵成功因素(KSF)之考量，如表8所示。

平衡計分卡可將組織的策略目標轉換為一致的績效評估指標，其組織架構圖如二、文獻回顧詳如圖二所示。將前述所建構之初步指標數量，導入平衡計分卡之設計，並建立PCM績效評估指標模式之策略地圖，如圖十所示。依據策略地圖，將策略目標就平衡計分卡財務、顧客、內部流程、創新與學習等四構面，需先定義績效衡量指標為落後或領先指標，使領先指標可以預測、引導或驅動落後指標所實現的成果，如表9所示。

本研究所建立之PCM執行統包公共工程績效評估指標系統，屬工程專案進行中之績效評估，屬動態之管理，分初期、中期及後期三個階段。將各階段之績效衡量指標(初期17個指標、中期15個指標、後期22個指標)分別對應平衡計分卡之四個面向，指標架構如表10所示。

2.指標的分類

從指標衡量判斷之原則，指標可概分為質化及量化。質化指標一般指非量化之指標，是一種較主觀的分析方法;本研究儘量建構可量化之指標，以具客觀性。將表10之指標架構圖，依質化及量化分類，如表11所示。

 (三)績效指標內容

績效指標架構建立後，訂定各指標定義及評分判斷標準，以作為後續績效評估機制之使用，如表12所示。

五、結語

本文主要建置「PCM執行統包公共工程績效評估指標」，參考政府採購法、國內外相關文獻、統包公共工程契約(以國防部眷村改建及台大學人宿舍為例)、業主滿意度之指標研究等資料，尋找指標來源，並以平衡計分卡之模式，建置了一套質化與量化的評估指標機制，以衡量PCM執行統包公共工程之績效，期能全面掌控初期(先期及統包招標前階段)、中期(統包設計階段)、後期(統包施工階段)之管理重點。

本文後續之工作，將繼續發展及建構績效評估之使用機制及回饋措施模式，以實際案例之方式來驗證指標之適用性及正確性，使PCM之執行績效能即刻發掘問題及釐清責任歸屬，提出改善措施，回饋於各服務階段，進而提昇工程整體管理績效及業主滿意度。

六、參考文獻

(1) 劉福勳，「營建管理研發計畫教育訓練教材」，中華顧問工程司，1999。

(2) 曾仁杰、黃玉霖、呂守陞，「現行公共工程進度與預算管理制度之檢討」，行政院公共工程委員會研究計畫報告， 1998。

(3) 張金輝，「承包商執行專案工程績效評估之研究」，碩士論文，國立台灣科技大學，2002。

(4) 李得璋，「專案管理概論」，國立台灣科技大學營建工程研究所講義資料，2000。

(5) 張行道，方一匡，「建置公共工程施工績效評估制度」，行政院公共工程委員會研究計畫報告， 2002。

(6) 彭聖麒，「工程專案管理廠商服務滿意度評估之研究」，碩士論文，中華大學營建管理研究所， 2003。

(7) Kaplan, R.S. and Norton D.P.”The Balanced Scorecard-Measures that Drive Perfor mance. ” Harvard Business Review, Vol.70,No.1,pp71-79,1992.

(8) Kaplan, R.S. and Norton D.P.”The Strategy-Focused Organization. ” Boston, Massachusetts：Harvard Business School Press,2000.

(9) Departmemt of the Environment,Transport and the Regions.” KPI Report for The Minister for The Construction,”Eland House Bressenden Place London UK,2001. 

(10)Paul R.Niven，于泳泓譯，「平衡計分卡最佳實務(”Blanced Scorecard Step by Step”)」，商周出版，台北， 2002。

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