四面向研議改善國內現行招標作法

編輯部 2018-01-16

      針對國內現行招決標制度之問題,我們嘗試提出改善作法,然而考量改善作法之效果,惟有改善制度,才是治本而不是治標的作法。針對制度的改善,我們提出與討論以下四個面向的改善作法(圖1),分別是:(1)法規制度、(2)組織作為、(3)專案特性、(4)執行人員。以下分別說明。

圖1、國內現行招決標制度改善之面向

一、法規制度
有關「法規制度」面向的改善建議,提出以下作法:
1. 推動政府採購法修法/工程會解釋函令修正

國內政府採購法原始立法時有其立法的時空背景,而目前歷經五次的修法,是否已臻完善?相信仍有許多可以改善的空間,況且執行時可能因為某些特別之原因導致實務執行時之障礙,因此適時推動政府採購法修法/工程會解釋函令修正有其必要性。例如工程會於103年10月20日發文(工程企字第10300366250號)修正原本被暫停適用於工程採購的選擇性招標,此即是其中一個典型的例子。原本函文資料如下:
主旨:本會89年1月19日(89)工程企字第88022422號函說明三自即日停止適用,請查照。

說明:一、旨揭函說明三略以:「鑑於公告金額以上之工程採購,其涉及營造業或土木包工業者,因其採購標的及內容之差異性隨採購金額之增加而擴大,已不符合前揭建立合格廠商名單辦理採購之特性,……是以機關辦理上揭採購,不得以建立合格廠商名單方式辦理,已建立名單之機關,應自即日起停止使用該名單於上揭採購。」二、政府採購法(下稱本法)並未明文禁止以選擇性招標建立合格廠商名單方式辦理公告金額以上涉及營造業之工程採購,個案招標方式應由機關依本法第18條至第22條及第6條第2項規定,為適當之採購決定,爰停用旨揭函說明三。

前述函文對於選擇性招標適用於工程採購具有截然不同的結果,因此就目前的環境而言,機關若能善用選擇性招標,將能減少重複性的行政作業,也可能可以減少日後流廢標的機會。

2. 定期彙整工程會檢討資訊

行政院公共工程委員會會定期檢討採購相關之制度與作法,例如各式採購錯誤態樣,並針對重大落後工程案件採取相關輔導策略及管理措施,由各機關全力配合加速工程進度;另就流廢標、停工終解約等案件確實檢討原因並研提解決措施,儘速完成招標或重新復工。因此若能定期彙整相關資訊,並讓所屬單位與人員確實知悉,將可有助提升執行面的績效。

3. 訂頒部會相關行政指導原則

政府相關部會,如交通部是部屬機關在政府採購法上的上級機關,因此針對政府採購法規定須報上級機關核准、核定、同意、備查事項已訂有子法規範,然而針對相關權責,若能積極的制定對應的指導原則或要點,讓所屬機關能夠參考執行,對於提升採購績效亦將有實質性的助益。

4. 參考國外的先進作法

中華顧問工程司於104年完成的「公共工程合適專案執行方式評估與執行策略之研究」成果報告,對於外國政府在其採購制度中較為先進之作法已有完整的分析與討論。我們針對此計畫之目的,認為可以參考的重點包含以下三項:

(1) 善用創新的採購模式

英國政府所建構出三階段的採購程序包含,(A)採購前(Pre-Procurement);(B)招標程序與契約簽訂(Tender process and contract award);(C)契約與廠商管理(Contract and supplier management),其中第二階段英國政府之前係參考歐盟採購法規定義的四種招標方式:(A)公開招標、(B)限制性招標、(C)競爭性對話招標、(D)競爭性協商招標。其中「競爭性對話招標」在歐盟已經受到許多國家大量採用,本報告認為國內應積極參考採用。

(2) 善用創新的採購機制

本報告認為國內可以參考英國與新加坡等國之採購創新作法強化專案執行方式並重視VFM(Value-For-Money),將可使國內日漸僵化的採購制度獲得改善,其中可以參考的構想包含:

  • 建立制度或參考作法(新加坡的廠商早期參與制度或競爭性對話)讓廠商的先進技術更容易讓機關了解與使用
  • 採購應審慎評估全生命週期的成本,並以VFM作為選擇專案執行方式的依據
  • 對於新型態的專案執行方式可採取試辦的方式鼓勵機關試行,並持續追蹤效益,提供其他機關參考使用

(3) 善用政府採購法允許的協商機制

政府採購法中對於最有利標與最低標皆有得採行協商機制之規定,然而國內採購案件採用協商機制者相罕見,日前工程會已於105年11月14日召開過「最有利標協商機制座談會」,並將於日後針對最有利標協商作業程序製作流程表供各機關參考。日後若能在有更明確作業規定與表單的協助下,發揮協商機制的作用,將可能大幅降低流廢標的機率。

二、組織作為
有關「組織作為」面向的改善建議,本報告提出以下數項的作法:
1. 建立機關標準作業程序
   以利專案與執行人員能夠依據標準作業程序順利執行招決標作業,同時避免爭議產生。機關應建立的標準作業程序包含以下數項:

(1).強化專案前期的評估與選商

  • 機關應善用政府採購法規定之招標與決標方式,選擇專案執行最有能力的廠商,而執行時可以參考以下重點:
    利用選擇性招標主動篩選優質廠商
    利用最有利標(評分及格最低標)積極排除不良廠商
    可為非工程專責機關建立更多的採購執行參考手冊
  • 機關應重視專案執行初期的專案執行方式(Project Delivery Method)選擇評估,而執行時可以參考以下重點:
    是否採用DB機關應審慎評估
    應評估機關本身對於DDB或DB的管理能力
    對於委託執行專案管理(PCM)的專案,機關亦應有相當的管理能力
    前期的規劃設計作業應詳實,以減少後期的變更設計與爭議
    有關詳細如何評估合適的專案執行方式,本報告建議可以參考「公共工程合適專案執行方式評估與執行策略之研究」成果報告[4]。

(2).建立務實的SOP,方能發揮SOP的效用

  • 事前:建立單位適用之「規劃設計階段預防流廢標之檢核表」,建議可以參考工程會版本(附錄5)
  • 執行時:熟悉採購法規以利招、決標作業之執行
  • 事後:建立單位適用之「加速工程採購流標廢標後續處理原則」,建議可以參考台北市政府版本(附錄6)

(3).選擇合適的招標方式

目前政府採購法下可選擇的招標方式計有三種,然而多數機關大多僅採用公開招標,導致執行程序相對繁瑣,若能考量專案與機關的特性,進而選擇合適的招標方式,例如選擇性招標或限制招標,將能使採購的效率得以提升。

2. 發揮採購審查小組之功能

工程會於105年9月23日以工程企字第10500305770號函頒「機關採購審查小組設置及作業要點」,而該要點中清楚規定採購審查小組可以寫協助的事項包含:(一)採購需求及經費。(二)招標方式。(三)決標原則。(四)採購策略。(五)招標文件。(六)爭議處理。(七)底價審查。(八)標價偏低情形檢討。(九)其他與採購有關之必要事項。此外,工程會亦發布「機關採購審查小組設置及作業要點Q&A」,因此機關若能善用「採購審查小組之功能」,將能減少採購執行之各式問題。

3. 定期檢討流廢標案件

流廢標是各機關多數會面臨的採購困擾之一,因此若能有制度性的定期執行流廢標案件檢討,除能加速日後解決面臨的流廢標問題外,亦能避免日後重蹈覆轍。本報告建議流廢標檢討時,可以參考台中市政府建立的「臺中市政府採購流廢標督導小組作業要點」以及相關的「檢討流、廢標原因並採取相關因應措施表」、「臺中市政府採購案件流廢標情形自我檢核表」等,以利完善各機關的作法。

4. 建立案例資料庫

各流廢標案例皆有其原因以及後續因應之作法,因此若能將個案有系統性的建立可供索引與參考的資料庫,對於日後預防與解決流廢標問題,將能提供極具參考價值的寶貴案例。

5. 善用既有制度與資源

目前政府各機關,對於如何加速公共工程的執行,大多積極處置。以行政院公共工程委員會而言,以下要點與規定,將能提供執行的機關,克服與解決專案執行之困擾

  • 重大公共工程開工要件注意事項(工程會104年3月17日工程管字第10400082090號函頒),此辦法可以協助降低專案執行之風險。
  • 機關採購審查小組設置及作業要點(工程會105年9月23日工程企字第10500305770號函頒),此辦法可以協助提升專案的可行性。
  • 機關巨額工程採購採最有利標決標作業要點(工程會105年9月23日工程企字第10500305770號函頒),此辦法可以協助選擇優質廠商。
    整體而言,若能熟悉進而善用既有制度與資源,機關便能提升採購執行的績效,同時降低流廢標之可能性。

三、專案特性
有關「專案特性」面向的改善建議,提出以下作法:

1. 掌握專案特性

(1) 個別專案應考量專案特性,例如設計內容、施工成本、預算單價、廠商資格、材料規格、工期合理性、施工工法、風險因子及付款條件等,以利反應合理的專案成本與執行期程,避免造成機關與廠商的認知落差過大,而不易決標或日後衍生履約爭議。
(2) 專案間確實存在特性之差異,然而亦有雷同性,如何善用但避免誤用,應是參考類似專案時應注意的重點之一。

2. 積極邀請潛在廠商:好的廠商不見得會隨時等著機關的標案,因此機關若能在有標案確定情況下,主動公開資訊,且積極邀請潛在廠商,對於日後由優質的廠商執行專案,可能性愈高。

3. 確保專案執行廠商合理利潤

(1) 廠商一般是在合理利潤下執行專案,否則專案的績效與品質堪慮,因此確保專案執行時廠商有合理利潤是吸引好廠商的先決條件。
(2) 應以市場行情務實編列預算,不應受限於原匡列預算或過往單價,否則容易造成優質廠商不願意參與,甚至所有廠商沒有意願投標的窘境。

4. 業主適度承擔風險:公平契約是專案風險分攤的合理展現,對於具有高度風險的專案,若業主不主動承擔風險,或利用不合理的契約條款轉嫁於廠商,除了造成廠商不願意投標外,日後風險事件發生時,業主亦將是受害的一方。

5. 個案需要引進外勞,應由業主積極主動協助,而非業廠商自行處理,否則將造成廠商沒有意願投標,甚至延誤專案整體的執行期程,重大工程的執行機關應主動關心此一產業面臨的人力短需困境。

四、執行人員
有關「執行人員」面向的改善建議,提出以下作法:
1. 掌握採購法專業知識

(1) 招決標作業之承辦人到決策者皆應具有採購法基礎與專業訓練,方能使採購作業順利。
(2) 參與採購作業的執行人員,應定期更新最新採購法有關專業知識,方能

2. 執行人員定期交流:由於專案日趨複雜,而執行採購需要累積相當經驗方能面臨各式問題時皆能適時且正確因應,因此透過執行採購人員的定期交流能夠相互提升經驗與學習。

3. 團體研討與達成執行共識:採購法執行時仍有需多彈性是由執行者針對個案進行必要判斷後決定,然而許多的彈性當以不承擔責任為前提執行時,便會形成保守的作風,反而造成無形的障礙,因此若能透過團體研討並進而達成執行共識,將可使執行人員更有依據且願意突破。

4. 適當肯定與表揚:工程會已制定「優良採購人員及採購案件獎勵表揚要點」(於106年進行修正),機關應適當鼓勵、獎勵與表揚從事採購作業表現優異的人員,以利凸顯採購專業的重要性與價值。

 

 


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