公共工程合適專案執行方式評估與執行策略(3-3)

編輯部 2018-05-28

三、結論與建議
A.研究成果

(一)本研究已分析國內公共工程生命週期採購發包制度現況與模式、彙整一般可以採取之招、決標策略、彙整採購錯誤態樣、選擇專案執行方式之問題等內容。此部分之成果可以做為日後國內進一步研析與精進政府採購制度之基礎資訊。

(二)本研究針對國內統包制度已蒐集過往研究之成果,並藉由本研究執行的5個案例分析,清楚釐清目前國內統包制度遭遇之問題,並提出國內DB統包模式改善之建議。此部分之研究成果可以做為國內推動統包制度之參考資料與作法。

(三)本研究已分析完成美國、英國與新加坡三國的政府採購基本制度,並區分為:

  • (1)法規與制度
  • (2)不同專案執行方式(例如Design-Bid-Build、Design/Build、CM-at-Risk)的現況
  • (3)國內可借鏡之處與值得學習的作法的整理與論述。此部分的研究成果可提供做為國內研析與精進政府採購制度之參考資訊。

(四)本研究已彙整國外常用的專案執行方式(PDS),並清楚彙整其優缺點、採用風險、運用時機、可以搭配的技術與理論、以及選擇的決定因素等內容。此部分的研究成果,可以做為國內日後採用更多元專案執行方式之參考。

(五)本研究已分析美國許多州別已分別採用之CM-at-Risk制度,並以麻州(Massachusetts)為例,分析政府機關使用的條件、採購時選擇廠商的程序等資訊。此部分之成果可以提供日後國內檢討既有專案管理制度,並提出改善機關委託專案管理制度之參考。

(六)本研究已針對英國近年來營建產業有關的改革與精進制度進行分析,並針對主要的政策,例如建構公共建設採購路徑圖(Infrastructure Procurement Routemap)、政府營建策略(Government Construction Strategy)、營建的產業策略:政府與產業形成合夥關係 (Industrial Strategy: Government and Industry in Partnership)、營建採購的新模式 (New Models of Construction Procurement)等,進行分析。此部分的研究成果可以做為國內日後建立營建產業有關政策之參考。

(七)本研究已完整分析新加坡的採購制度(包含通用採購模式與專用採用模式),並透過國內已標得新加坡專案的廠商深度訪談,釐清新加坡的採購制度的細節。此部分的研究成果可以做為國內廠商日後進軍新加坡營建市場之參考,而分析的採購制度亦可作為日後國內精進政府採購細節之參考。

(八)本研究已針對施工綱要規範提出「第01230章 替代方案」與「第01240章 價值分析」草案。此部分之研究成果可以作為工程會研討訂定「替代方案」與「價值分析」兩部分綱要規範之基礎,以利提升日後國內在替代方案與價值分析的作法與效益。

(九)本研究已針對國內公共工程生命週期不同階段之專案執行方式分析其遭遇之問題,並參考國外實務提出具體改善建議。此部分之研究成果可以做為日後國內改善生命週期不同階段專案執行方式之基礎。

(十)本研究已針對考量全生命週期可行之專案執行方式進行分析,並參考USDOT-Federal Highway Administration所提出之專案執行方式選擇架構,提出國內可行的專案執行方式選擇策略、選擇時考量因子,以及修法上的建議。此部分的研究成果可以做為國內日後建構完整選擇專案執行方式架構之基礎。

B.研究結論

(一)國外公共工程業主考量全生命週期下可以採取的專案執行方式相當多元,雖然法規、產業制度乃至於國情與文化不同會造成差異,但國內仍可以參考部分內容進行國內專案執行方式的精進與改善。目前認為可以參考的內容可以區分為三個層次:
1.既有採購發包執行細節可以參考新加坡及部分美國或英國的作法,重要的作法包括:

(1)規劃與設計階段:

  • (A)進行合適專案執行方式之評估
  • (B)避免服務費用採建造費用百分比法計價
  • (C)進行必要的價值工程分析與規劃設計成果檢核
  • (D)要求廠商進行務實的市場調查與回饋
  • (E)要求廠商邀請日後施工與營運維護廠商進行研討。

(2)施工階段:

  • (A)定期公開預計招標資訊
  • (B)鼓勵投標廠商提出替代工法
  • (C)以異質最低標取代最低標。

(3)營運維護階段:

  • (A)明確規範廠商應提供的服務產出非投入的資源
  • (B)回饋過往設計與施工的問題。

2.專案執行方式及選擇架構可以參考美國TRB所建議的三個層次的作法(層次一:執行決策分析法;層次二:加權矩陣執行決策法;層次三:最佳風險基礎評估法):

(1)在選擇專案執方式方面,具體建議為:

  • (A)減少設計與施工之落差:選擇DB統包模式
  • (B)減少營運與維護及修繕與改善之落差:選擇長期維護契約模式
  • (C)完整考量全生命週期之問題:選擇設計-施工-營運-維護模式。

(2)在選擇專案執行方式應該考量因子方面,具體建議為:

  • (A)專案層級因子
  • (B)單位層級因子
  • (C)公共政策/法規因子。

3.政府整體的採購策略乃至於營建產業政策可以參考英國的作法。例如:

  • (1)建構完整的三階段採購程序:招標前、招標程序與契約簽訂、契約與廠商管理
  • (2)建構公共建設採購路徑圖、提出政府營建策略、政府與產業協同提出營建的產業策略等。

(二)根據本研究對於國內公共工程選擇專案執行方式之分析,本研究發現國內並無制式的選擇架構或依據,並且發現國內各機關的差異相當大。國內過往較有制度的專案執行方式分析乃為政府採購法下統包招標前置作業參考手冊中的統包評估機制,以及促參法下機關辦理促進民間參與公共建設案件作業注意事項中的促參案先期評估。本研究已提出考量全生命週期可行之專案執行方式選擇策略,並建議依據美國交通研究委員會(Transportation Research Board, TRB)所建構的三層次評估模式(區分為執行決策分析法、加權矩陣執行決策法、最佳風險基礎評估法),考量本研究所彙整的因素(區分為專案層級、單位層級、公共政策/法規三類)進行評估。

(三)國內推動統包制度的作法因為時空背景與政策的不同,已有多次的調整。相較於國外而言,目前國內執行統包的專案數或金額比例仍有提升的空間。然而國外對於各機關採用統包的政策,並非完全沒有限制,大多要求必須要進行必要的前置作業分析或專案須具備某些特性後方能採用,其中機關是否具備所需的專業與能力是相當重要的關鍵。目前工程會對於各機關採用統包機制抱持開放與鼓勵的態度,然而各機關是否確實執行該有的自我分析與評估,或是盲目的使用,國內應該要有進一步的追蹤、分析與討論,以避免日後此一制度被濫用。

(四)目前國內的專案執行方式主要為考量單一生命週期中的階段,例如設計、施工、營運維護分別招標與執行。雖然上述作法對於機關而言是簡單、風險低的作法,然而對於設施整體生命週期的效益卻是最低的。目前國內採行的DB統包制度已跨出整合不同生命週期階段之目標,然而相較於國外的制度與彈性而言,國內政府採購制度與促參制度仍有相當程度必須進一步整合與調整,以使機關能夠在任一專案中經由選擇合適的專案執行方式,透過委託民間執行工作而達成VFM(Value-for-Money)之目標。

(五)國內缺乏採購制度短、中、長期的改善目標與策略。本研究提出以下具體方向:

  • 1.短期部分,可參考國外成熟與創新作法(本研究已提出不同生命週期現有發包模式改善建議或修法建議、國內DB統包模式改善之建議等),微調現有國內採購制度,以使機關執行採購能夠更有效益。
  • 2.中期部分,應重視並建立各機關合適專案執行方式之評估方式與制度(本研究已提出考量全生命週期可行之專案執行方式選擇策略與因素),使機關於選擇合適專案執行方式有所依據,並能夠將經驗回饋於日後的專案採購上。
  • 3.長期部分,國內政府及營建產業應建立具願景的產業政策,以使採購制度的調整與改善策略能夠符合長期目標。

C.研究實務建議

(一)行政院公共工程委員會近年來積極邀請產業界共同參與,已規劃並推動一系列的提升營建產業競爭力的政策,包括推動工程產業全球化、運用BIM技術、推行統包、推行履約績效計分制度、及推動將替選方案評估納入基本設計審議事項等,但仍有繼續強化的空間。建議國內公共工程政策規劃與執行的主管機關(行政院公共工程委員會)與營造業的主管機關(內政部(營建署)),應該要聯合學術界,並協同產業界(應包括顧問公司、建築師、營造廠等)參考英國的作法建立國內的整體營建產業未來策略,以使國內的政府機關與營建產業能夠有共同的努力目標,進而提升營建產業的層次,為國家帶來更多的競爭力。

(二)國內目前對於專案執行後,事後的追蹤機制以評估原本專案執行方式的選擇或評估是否合宜相對不足。本研究建議對於一定規模的專案,機關除了應確實進行合適專案執行方式的評估外,並應建立日後的評估回饋機制,以使專案執行方式的選擇能夠達成專案目標,而不是帶來災難。

(三)國內應該參考英國與新加坡的早期參與制度,並考量國內實際執行的可行性與問題後,讓實務或施工的資訊能夠經由正式合法的管道,有系統的進入採購單位與規劃設計者,讓採購與設計單位能夠具有專案全生命週期的知識與資訊。若能將相關制度明確建立(例如要求一定得舉辦廠商座談會),非但能夠讓招標機關能夠達成採購的預期目標,亦能減少可能弊端。

(四)國內公共工程專案執行方式可以參考部分國外之執行作法,進行三個層次的調整:(1)既有採購發包執行細節可以參考新加坡及部分美國或英國的作法(例如兩階段招標與競爭性對話機制);(2)專案執行方式及選擇架構可以參考美國TRB所建議的三個層次的作法(系統性的分析合適的專案執行方式);(3)政府整體的採購策略乃至於營建產業政策可以參考英國的作法(例如建構完整的三階段採購程序:招標前、招標程序與契約簽訂、契約與廠商管理;建構公共建設採購路徑圖、提出政府營建策略、政府與產業協同提出營建的產業策略等)。

(五)本研究已針對施工綱要規範提出「第01230章 替代方案」與「第01240章 價值分析」草案,建議可以利用該草案為基礎,研訂國內各機關可以採用的「替代方案」與「價值分析」綱要規範,提升國內價值工程應用的效益。

 

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